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01/03/2017
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Tribunal de première instance Luxembourg, division d'Arlon (8e chambre), 01/03/2017


Jurisprudence - Droit public et administratif

J.L.M.B. 17/177
I. Communes - Collège communal - Motion de méfiance collective - Pacte de majorité - Liberté d'expression - Atteinte à l'honneur et à la considération (non) - Calomnie (non).
II. Communes - Collège communal - Huis clos - Questions de personnes. .
1. L'adoption d'une motion de méfiance collective et d'un nouveau pacte de majorité communale constitue un moment de crise de confiance majeure au sein d'un conseil communal. Le climat politique tendu en ces circonstances justifie des propos plus virulents, voire polémiques. Les imputations exposées à cette occasion ne sont pas de nature à porter atteinte à l'honneur des mandataires visés par la motion ni à les exposer au mépris de leurs concitoyens si elles sont liées strictement à leurs aptitudes professionnelles et à leurs activités publiques.
2. Si des membres du collège communal sont pris à partie ou mis en cause pour leur action publique passée ou à venir, il ne s'agit pas de « questions de personnes » au sens de l'article L1122-21 du Code de la démocratie locale, mais de questions qui doivent être débattues publiquement. Le huis clos ne doit pas être prononcé.

(Marc et Laurence / Valérie) )


(...)
Quant à l'objet des actions
Les deux actions introduites par d'anciens échevins de la commune de (...) tendent à la condamnation de la partie défenderesse, Valérie, bourgmestre de ladite commune, à payer à chacune des parties demanderesses la somme de 2.000 euros à titre de réparation du dommage moral qu'elles disent avoir subi suite à la tenue, lors d'un conseil communal du 30 novembre 2015, de propos prétendument mensongers et injustifiés à leur encontre.
Quant aux faits
Les faits sont amplement présentés par les parties de manière essentiellement concordante. À ce stade, le tribunal se réfère à leurs conclusions étant entendu que les faits pertinents seront repris ci-après lors de l'examen du fond.
Quant à la responsabilité de la défenderesse mise en cause par les parties demanderesses
Les parties demanderesses fondent leur action sur l'article 1382 du Code civil qui impose à quiconque, en ce compris une autorité administrative comme un bourgmestre, de réparer le dommage causé à autrui par sa faute (voy. Cass., 27 octobre 2006, Pas., p. 2170).
En vertu des articles 1315, alinéa 1er, du Code civil et 870 du Code judiciaire, il appartient au demandeur d'apporter la preuve que les différentes conditions nécessaires à la mise en cause de la responsabilité de la partie défenderesse sont réunies, à commencer par la faute de la défenderesse.
La faute qui autoriserait les demandeurs préjudiciés à réclamer la réparation intégrale de leur dommage résulte soit de la violation d'une norme particulière qui impose un comportement précis, par exemple une transgression d'une loi pénale, soit d'une erreur de conduite appréciée suivant le critère d'une personne (l'autorité administrative, la bourgmestre) normalement diligente, placée dans les mêmes circonstances concrètes de l'espèce.
La défenderesse conteste, au regard de la liberté d'expression, avoir commis une faute tant au regard d'une norme précise qu'au regard du devoir général de prudence.
La faute, violation d'une norme précise. Premier aspect de la faute

Violation d'une loi pénale. La calomnie, la diffamation, l'injure

La liberté d'expression invoquée par la défenderesse est proclamée par la Constitution belge (article 19) et par la Convention européenne des droits de l'homme (article 10). L'exercice de cette liberté civile fondamentale est abusif lorsqu'il dépasse les limites et restrictions prévues par la loi, notamment aux articles 443 et suivants du Code pénal qui répriment la calomnie, la diffamation et l'injure.
Dès lors que l'action en responsabilité est fondée sur cette infraction, il convient de s'interroger sur la réunion des éléments matériel et moral constitutifs de cette infraction, spécialement l'imputation d'un fait précis de nature à porter atteinte à l'honneur ou à exposer au mépris public et l'intention méchante de l'auteur qui doit avoir agi dans l'intention de nuire ou d'offenser.
Il est généralement admis, tant en doctrine qu'en jurisprudence, qu'en matière d'atteintes portées à l'honneur et d'intention méchante, les limites admissibles sont moins souvent outrepassées à l'égard d'une personne politique « qui sollicite nos suffrages pour décider de notre avenir » (Gérard Leroy) qu'à l'égard d'une simple personne privée.
Ce principe étant rappelé, force est de constater à la lecture des faits imputés par Valérie aux parties demanderesses, dans le contexte où ils ont été présentés, [que ceux-ci] ne sont pas de nature à porter atteinte à l'honneur ou à la considération de Marc et de Laurence (élément matériel) et n'impliquent pas la nécessaire intention méchante (élément moral).

Faits imputés à Marc

Il a été imputé à Marc (et au collège) de façon générale « un grand laxisme quant au respect de la loi avec des comportements méprisants et agressifs à l'égard (...) du directeur général » et, en, particulier, deux « manquements à la législation ».
Le premier manquement concerne le décision du collège de ne pas appliquer, nonobstant mise en garde de la bourgmestre et du directeur général, un règlement communal portant redevance sur l'occupation temporaire de la voie publique. Il est question dans les propos de la bourgmestre « d'une désobéissance inacceptable du collège à l'encontre du conseil communal » et d'une « perte sèche pour la commune d'une somme oscillant entre 17.000 et 28.000 euros ». La bourgmestre poursuit en citant en français la locution latine bien connue Errare humanum est, perseverare diabolicum.
Le second manquement reproché se rapporte à un marché de rénovation urbaine. Il est dit que « l'échevin de l'urbanisme a confondu efficacité et précipitation en faisant adopter en urgence un cahier spécial des charges » et en tentant par la suite, lorsque ce C.S.C. s'est avéré inadéquat pour les auteurs du projet, d'y ajouter un avenant sans passer par le conseil communal. Le directeur général s'étant opposé au collège « il s'en est suivi un climat de représailles à son encontre, ininterrompu depuis lors ».

Faits imputés à Laurence

L'imputation est identique. On peut relever toutefois, en ce qui concerne le marché de rénovation urbaine que la bourgmestre impute dans sa déclaration, le fait que « l'échevine ira même jusqu'à inviter les bureaux d'architecture à transmettre des factures à la commune qui étaient de ce fait, illégales ».

Appréciation du caractère offensant pour l'honneur des propos de la défenderesse

Le juge du fond décide souverainement si les imputations litigieuses portent atteinte à l'honneur de la victime ou exposent celle-ci au mépris public. Selon la jurisprudence, le juge doit se baser sur le sentiment général que les propos diffamatoires engendrent et non sur les conceptions de la victime ou de l'opinion publique à leur propos (voy., Cass, fr., 7 novembre 1989, Gaz. pal., 1990, II, p. 230). De même, le juge du fond, pour apprécier l'éventuelle atteinte à l'honneur d'une personne, doit prendre en considération, in concreto, « les circonstances dans lesquelles les termes litigieux ont été employés » (voy. Bruxelles (mis. acc.) 5 décembre 1991, J.T., 1992, p. 388).
Les parties ont bien exposé le contexte particulier de la déclaration en cause. Il s'agit du dernier acte d'une crise de confiance au sein d'un collège communal, crise majeure encore amplifiée par les médias. Le conseil communal est amené le 30 novembre 2015 à se prononcer sur une motion de méfiance à l'égard du collège et sur un nouveau pacte de majorité communale.
Il apparaît normal dans ces circonstances exceptionnelles qu'un bourgmestre expose devant le conseil ses griefs à l'égard des échevins dont il souhaite, en définitive, le remplacement. Les conseillers communaux doivent être éclairés sur les critiques professionnelles échangées entre parties. Le climat politique tendu en ces circonstances justifie également des propos plus virulents, voire polémiques.
En l'espèce, il apparaît que seuls des faits professionnels tels que le blocage d'une décision du conseil et la rédaction imprudente d'un cahier des charges avec tentative (vaine) de le compléter sans respecter les formes, ont été épinglés par la bourgmestre. Aucun fait ne touche à la vie privée des parties demanderesses. Les termes utilisés par la bourgmestre sont certes très durs à l'égard des anciens échevins, devenus adversaires politiques, mais n'ont rien d'excessifs, d'intolérables et d'attentatoires à l'intégrité morale des échevins au regard du contexte politique et du débat contradictoire inhérent aux séances d'un conseil communal.
Pour le dire autrement et en s'en tenant au sentiment général engendré par les propos litigieux de Valérie, il est douteux que ceux-ci, même amplifiés par la presse, nuisent d'une quelconque façon à la carrière politique des échevins ni que des électeurs retirent leur voix à ces deux mandataires publics à raison des faits qu'elle leur a imputés.
En conclusion, les imputations exposées dans une enceinte politique au cours d'un débat contradictoire et liées strictement aux aptitudes professionnelles et aux activités publiques des parties demanderesses, ne sont pas de nature à porter atteinte à l'honneur de celles-ci ni à les exposer au mépris de leurs concitoyens.

Appréciation de l'intention méchante

Par ailleurs, l'intention méchante n'est pas établie. Les imputations ont été faites au moment d'un vote de méfiance crucial qui nécessitait d'éclairer les conseillers appelés à voter. Les personnes mises en cause ont pu nécessairement répliquer au cours des débats. À bon escient, la défenderesse observe que les anciens échevins, dont le demandeur, ont, dès avant le conseil communal du 30 novembre 2015, imputé à Valérie des faits sans doute outranciers et exagérés en reprochant à la bourgmestre, à la fois des méthodes staliniennes et une inaction coupable. Dans ces conditions, « il s'expose lui-même à une critique sévère et doit donc faire preuve d'une tolérance particulière à cet égard (voy., Cour eur. D.H., Lindon et al. C. France, 22 octobre 2007) ».
Les articles 443 et suivants du Code pénal ne s'appliquent pas à l'espèce. Fondée sur ces infractions d'atteintes à l'honneur, l'action n'est pas fondée.

Violation d'une norme contraignante de la loi communale. L'absence de huis clos

Les demandeurs reprochent encore à la défenderesse de n'avoir pas respecté l'article L.1122-21, alinéa 1er, du Code de la démocratie locale en ne prononçant pas le huis clos lors des débats litigieux qui touchaient à des questions de personnes.
En ce qui concerne le fonctionnement du conseil communal, le principe (constitutionnel) est celui de la publicité des séances. C'est un gage de démocratie. Il est vrai qu'exceptionnellement une réunion peut être interdite au public. C'est lorsque l'intérêt public est en jeu ou s'il s'agit de questions de personnes. Cette dernière notion n'est pas définie par le législateur. S'agissant d'une exception au principe de publicité, elle doit s'interpréter restrictivement. À cet égard tout débat en conseil communal porte nécessairement sur l'action du collège et donc sur l'activité publique des échevins. Sous peine de faire du huis-clos la règle de fonctionnement du conseil, on ne peut raisonnablement prétendre que pareil débat, où le bourgmestre et les échevins exposent nommément leurs actions et projets, soient des questions de personnes, d'où le public doit être écarté. A fortiori, un débat sur une motion de défiance où sont débattus les décisions du collège « sortant » et, par la force des choses, les faits et réalisations des anciens échevins, et le programme de la nouvelle majorité et des échevins mis en place, n'est pas un débat portant sur des questions de personnes mais doit être ouvert au public. Autrement dit, même si des membres des collèges, ancien et nouveau, sont pris à partie ou mis en cause pour leur action publique passée ou à venir, il ne s'agit pas de « question de personnes » au sens de l'article L1122-21 précité mais bien des questions d'action publique qui doivent être débattues publiquement.
Doctrine et jurisprudence vont en ce sens. Dans son Nouveau commentaire de la loi communale, V. De Tollenaere écrit très justement :

« par questions de personnes, il faut entendre d'abord des choses personnelles aux conseillers, puis celles qui concernent les tiers. Mais non ce qui est relatif aux fonctions proprement dites des membres du conseil, car il ne se comprendrait guère que le huis clos fût nécessaire chaque fois qu'il y aurait lieu de discuter les actes ou les opinions des conseillers considérés par rapport à leurs fonctions » (voy. . V. De Tollenaere, Nouveau commentaire de la loi communale, tome 1, p. 264, Larcier, 1955, p. 1960).

Plus récemment Sylvie Bollen (voy. son article in Mouv. comm., 1999/1, p. 44) rappelait, d'une part, un arrêt du Conseil d'État estimant que :

« ces dispositions (sur la publicité des séances du conseil communal) ne sauraient s'appliquer à la discussion des opinions politiques ou des actes des membres du conseil accomplis dans l'exercice ou à l'occasion de leur fonction (voy. C.E. n° 12.085 du 1er décembre 1966) et une circulaire du ministre de l'Intérieur rappelant qu'il "est communément admis que le législateur communal n'a pas voulu viser les actes personnels des conseillers qui se trouvent en relation avec l'exercice de leurs fonctions. Si tel avait été le cas, toute interpellation des membres du collège des bourgmestre et échevins aurait été pratiquement condamnée au huis clos" » (voy., Circ., 28 octobre 1998, M.B., 4 novembre 1998) ».

Fondée sur une violation de la loi communale, l'action n'est pas fondée.
La faute, erreur de conduite de la défenderesse
Au sujet de cette seconde catégorie de fautes, on peut reprendre les termes de la Cour de cassation selon laquelle la faute aquilienne doit être appréciée suivant le critère d'une personne soigneuse et prudente, placée dans les mêmes conditions ; dans cette appréciation, le juge peut prendre comme terme de référence le comportement qu'aurait dû avoir normalement une personne exerçant la même fonction et ayant la même qualification que celle dont la responsabilité est recherchée (voy., Cass., 5 juin 2003, Pas., p. 1125, cité par P. Van Ommeslaghe, Les obligations, vol. 2, Bruylant, 2013, p. 1226.)
Il a été décidé ci-dessus que Valérie, en imputant les faits litigieux aux parties demanderesses, n'a pas agi méchamment mais a cru de son devoir de bourgmestre, -dans le contexte politique donné, et après avoir elle-même dû entendre ou lire des propos outranciers des anciens échevins -, d'informer les conseillers sur les motifs du revirement de majorité (perte de confiance, manquements précis du collège). D'autre part, la défenderesse s'est limitée à exposer des griefs, certes sévères et peu agréables à l'oreille, voire virulents, mais concernant exclusivement des faits professionnels et l'activité publique des échevins, sans référence à la vie privée, sans insinuation moqueuse et sans outrance. Enfin les personnes mises en cause ont pu répliquer au cours du débat démocratique. On ne peut dès lors soutenir que la défenderesse a violé la norme de bon comportement que l'on peut attendre d'une bourgmestre placée dans les mêmes conditions de devoir expliquer et défendre une motion de défiance.
En ce qu'elle est fondée sur le deuxième aspect de la faute aquilienne (erreur de conduite), l'action des demandeurs n'est pas fondée.
Conclusion
La faute de la défenderesse n'étant pas établie sous aucun de ces deux aspects (violation d'une norme contraignante et erreur de conduite), la demande en responsabilité doit être déclarée non fondée. (...)
Par ces motifs, (...)
Dit les demandes principales et reconventionnelles recevables et non fondées ; (...)
Siég. :  M. Ph. Nazé.
Greffier : Mme I. Gobert.
Plaid. : MesE. Kiehl, Fr. Gavroy et Fr. Jongen.
N.B. : Ce jugement est définitif.

 



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L'adoption d'une motion de méfiance collective et d'un nouveau pacte de majorité communale constitue un moment de crise de confiance majeure au sein d'un conseil communal. Le climat politique tendu en ces circonstances justifie des propos plus virulents, voire polémiques. Les imputations exposées à cette occasion ne sont pas de nature à porter atteinte à l'honneur des mandataires visés par la motion ni à les exposer au mépris de leurs concitoyens si elles sont liées strictement à leurs aptitudes professionnelles et à leurs activités publiques.

Si des membres du collège communal sont pris à partie ou mis en cause pour leur action publique passée ou à venir, il ne s'agit pas de « questions de personnes » au sens de l'article L1122-21 du Code de la démocratie locale, mais de questions qui doivent être débattues publiquement. Le huis clos ne doit pas être prononcé.

Date(s)

  • Date de publication : 14/04/2017
  • Date de prononcé : 01/03/2017

Référence

Tribunal de première instance Luxembourg, division d'Arlon (8 e chambre), 01/03/2017, J.L.M.B., 2017/15, p. 720-725.

Traduction

Rechtbank van eerste aanleg Luxemburg, afdeling Aarlen (8ste kamer), 01/03/2017

Branches du droit

  • Droit civil > Personnes > Droits liés à la personnalité civile > Honneur et réputation
  • Droit public et administratif > Commune > Décret communal wallon > Organisation de la commune
  • Droit pénal > Infractions et leurs peines > Crimes et délits contre les personnes > Calomnie et diffamation

Éditeur

Larcier

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