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30/05/2014
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La réparation en nature du dommage causé par une carence réglementaire


Jurisprudence - Droit public

I. Responsabilité - Pouvoirs publics - Pouvoir exécutif - Lois, décrets et arrêtés - Carence réglementaire - Mise en oeuvre d'une loi - Délai raisonnable - Prisons - Commission de recours.
II. Emploi des langues - Matières administratives - Prisons - Placement d'un détenu en régime particulier - Responsabilité - Pouvoirs publics - Usage d'une langue nationale par le détenu - Usage d'une autre langue par l'administration.

1. Le pouvoir judiciaire peut s'avérer frileux lorsqu'il s'agit d'appliquer le droit commun de la responsabilité civile, et ce en raison d'une lecture pusillanime du principe de la séparation des pouvoirs. Le jugement que nous nous proposons de commenter illustre cette crainte que peuvent garder certains magistrats lorsqu'il s'agit de condamner les pouvoirs publics à réparer un dommage.
Le cas qui nous occupe concerne la responsabilité du pouvoir exécutif dans le cadre sensible de l'univers carcéral.
2. Les faits peuvent succinctement être rappelés comme suit. Les directeurs de différents établissements pénitentiaires et le directeur général de l'administration pénitentiaire ordonnent des mesures de sécurité particulières [1] à l'égard d'une personne, Monsieur C., condamnée à une peine de réclusion de trente ans. Celui-ci saisit, en référé, les juridictions judiciaires afin d'interdire l'État belge de le détenir sous le régime de sécurité individuel particulier. En outre, il demande au juge des référés de faire injonction à l'État belge de faire entrer toutes les dispositions de la loi de principes du 12 janvier 2005 concernant l'administration pénitentiaire ainsi que le statut juridique des détenus (ci-après, la loi de principes) et ainsi de créer, de constituer et de mettre en place la Commission d'appel du Conseil central.
En effet, à l'heure d'écrire ces lignes, cette loi de principes n'est que partiellement entrée en vigueur et le Roi n'a ni fixé la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à cette Commission d'appel du Conseil central, notamment chargée d'examiner les recours contre les décisions de placement sous régime de sécurité particulier individuel (article 23, paragraphe 2), ni pris les dispositions utiles pour mettre cette commission en place.
Les juges des référés se sont successivement déclarés sans compétence ; selon eux, l'objet réel de la demande tendait à suspendre les effets d'une décision prise dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. Toutefois, le juge des référés de Liège, dans une troisième procédure, s'est déclaré compétent mais a déclaré la demande non fondée. Il faut indiquer que le demandeur connaissait la jurisprudence du Conseil d'État qui, de manière constante, se déclare sans compétence lorsque les mesures prises à l'égard d'un condamné ne sont pas liées à son comportement [2].
3. Monsieur C. a alors introduit, sur la base de l'article 1382 du Code civil, une action visant notamment à faire injonction à l'État belge de faire entrer en vigueur toutes les dispositions de la loi de principes et ainsi de créer, de constituer et de mettre en place la Commission d'appel du Conseil central et à condamner l'État belge à lui payer une indemnité de 2.500 euros.
Le tribunal de première instance de Bruxelles, dans le jugement ici commenté, était chargé de répondre à trois questions.
Premièrement, est-il compétent pour condamner l'État belge à fixer la date d'entrée en vigueur de la loi de principes ? Résolument, le juge rappelle que les juridictions judiciaires sont compétentes pour apprécier l'existence des conditions de mise en cause de la responsabilité civile extracontractuelle du pouvoir exécutif sur la base de l'article 1382 du Code civil.
Deuxièmement, l'État belge engage-t-il sa responsabilité lorsqu'il adresse à un condamné francophone des décisions rédigées en néerlandais, malgré le fait que tous les contacts se font en français ? Le tribunal va, sur cette question, juger que l'État belge commet une faute en ne respectant pas la législation linguistique qui impose aux services d'exécution des services publics fédéraux d'utiliser dans leurs rapports avec les particuliers celle des trois langues dont ces particuliers font usage.
La troisième question concerne la responsabilité de l'État belge quant à l'absence d'entrée en vigueur de toutes les dispositions de la loi de principes et, plus particulièrement, des dispositions permettant aux condamnés d'exercer, auprès de la Commission d'appel du Conseil central, un recours contre les décisions de placement sous régime de sécurité particulier individuel.
Dans le jugement commenté, la quatrième chambre du tribunal de première instance de Bruxelles va juger que l'État n'a pas pris les mesures nécessaires à l'exécution de la loi de principes dans un délai raisonnable et - ce qui, sur le plan des principes, ne pose plus de difficulté - a donc commis une faute dans l'exercice de sa fonction réglementaire (I). Après avoir constaté l'existence d'un dommage causé par cette faute, le tribunal va considérer que le principe de la séparation des pouvoirs l'empêche de condamner le pouvoir exécutif à une réparation en nature consistant, en l'espèce, à enjoindre celui-ci à mettre en oeuvre, sous astreinte, la loi de principes (II). Nous nous pencherons plus avant sur cette problématique qui, au-delà du cas d'espèce, touche aux limites de l'action du juge judiciaire.
I. La carence réglementaire
4. Les pouvoirs publics commettent une faute lorsqu'ils s'abstiennent de mettre en oeuvre, dans un délai raisonnable, une réglementation imposée par une norme supérieure. En ce sens, le jugement du tribunal de première instance de Bruxelles ne suscite guère de longs commentaires.
La juridiction s'inscrit, en effet, pleinement dans la jurisprudence de la Cour de cassation du 23 avril 1971. Dans cette affaire, l'État belge avait été condamné pour ne pas avoir pas adopté un règlement établissant les fonctions donnant lieu au bénéfice d'un logement gratuit. La Cour avait jugé que, même si la loi ne fixe aucun délai, « l'abstention de prendre un règlement peut, en application des articles 1382 et 1383 du Code civil, donner lieu à réparation, si un dommage en est résulté ». Cette jurisprudence, notamment réaffirmée par un arrêt de la Cour de cassation du 27 mars 2003, est désormais constante [3].
Démontrer que l'autorité n'a pas respecté un délai raisonnable - principe qui constitue une règle de bonne administration [4] - suffit [5] donc pour que le juge établisse l'existence d'une faute. S'agissant, plus particulièrement, du pouvoir exécutif, le Conseil d'État a jugé que « l'habilitation donnée au Roi pour assurer l'entrée en vigueur et la mise en application de la loi doit se comprendre à la lumière de l'article 108 de la Constitution qui Lui interdit de dispenser de l'exécution des lois ; que la nécessité ou l'opportunité d'assurer l'exécution d'une loi en différentes phases et de ménager des dispositions transitoires ne dispensent pas de l'obligation de respecter, pour ce faire, un délai raisonnable » [6].
En d'autres termes, le pouvoir exécutif a l'obligation de faire entrer en vigueur une loi dans un délai raisonnable. À défaut, il commet une faute qui engage sa responsabilité extracontractuelle.
5. On rapprochera ces enseignements de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et de la Cour de cassation en matière de responsabilité du légilsateur qui n'hésitent pas à condamner l'État pour ne pas avoir adopté de mesures législatives visant à assurer la transposition du droit international (tantôt une directive, tantôt une législation permettant de juger dans un délai raisonnable) [7].
6. Dans le jugement commenté, le tribunal de première instance de Bruxelles rappelle que le pouvoir exécutif était tenu de fixer l'entrée en vigueur de la loi de principes dans un délai raisonnable, cette exigence résultant précisément de l'interdiction constitutionnelle (fixée par l'article 108 de la Constitution [8]) de dispenser l'exécution des lois. Le juge n'a pas manqué de relever qu'en l'espèce, rien ne permettait à l'État belge de justifier son abstention. Sur cette base, la faute de l'État belge a pu être déclarée établie.
Sur le plan de la faute, le raisonnement du juge et sa motivation ne nous paraissent pas contestables.
II. La réparation de la carence réglementaire
7. En droit de la responsabilité civile extracontractuelle, déterminer l'existence d'une faute est une condition nécessaire mais non suffisante. Encore faut-il prouver l'existence d'un dommage et d'un lien de causalité [9] entre cette faute et ce dommage. Ce n'est qu'ensuite que la question de la réparation du dommage peut se poser. Trop souvent, ces aspects - fondamentaux - sont négligés ou peu approfondis.
Dans le jugement commenté, le juge constate que le condamné a subi un dommage. En effet, dans l'état du droit positif - et donc, en l'absence de mise en oeuvre complète de la loi de principes - Monsieur C. ne disposait pas de recours effectif lorsqu'étaient adoptées des mesures de sécurité particulières, ni devant le Conseil d'État ni devant le juge judiciaire [10].
8. Le jugement commenté nous paraît toutefois critiquable sur la question de la réparation du dommage.
Monsieur C. demandait la condamnation de l'État belge, d'une part, à faire entrer en vigueur les dispositions de la loi de principes utiles à l'effectivité de la Commission d'appel et de mettre en place celle-ci et, d'autre part, à [lui] payer 2.500 euros pour l'indemnisation du préjudice moral.
Le tribunal de première instance de Bruxelles fait droit à la demande d'indemnisation par équivalent et condamne l'État belge à payer à Monsieur C. une indemnité fixée ex aequo et bono à 2.500 euros au titre de réparation du préjudice moral subi à la suite de l'absence de recours effectif et de la perte d'une chance de réformation des mesures de sécurité particulières adoptées.
Quant à la demande de réparation en nature, après avoir rappelé que la victime a le droit de l'exiger, le juge considère que « le droit à la réparation intégrale [11] n'est pas illimitée et la victime doit se contenter d'une réparation par équivalent lorsque la réparation en nature est impossible. L'impossibilité peut résulter de considérations matérielles ou juridiques, telles que le principe de séparation des pouvoirs ». Par cette motivation, qui relève de la procession d'Echternach, le tribunal de première instance justifie son refus de s'engager dans une condamnation de l'État belge à une réparation en nature, exigée par le demandeur.
Le tribunal de première instance se retranche donc derrière le principe de la séparation des pouvoirs pour refuser de condamner l'État belge à une réparation en nature consistant à imposer au pouvoir exécutif de faire entrer en vigueur la loi de principes.
En l'espèce, le tribunal constate que le législateur a laissé une marge de manoeuvre au Pouvoir exécutif pour mettre en oeuvre la loi de principes et, par conséquent, que « la condamnation sous astreinte de l'État belge à mettre en vigueur les dispositions litigieuses porterait atteinte au principe de séparation des pouvoirs ». Peu avant, la juridiction avait toutefois précisé que, quelle que soit sa marge de manoeuvre, le pouvoir exécutif était tenu de respecter un délai raisonnable pour exécuter la loi de principes, et ce en vertu de la Constitution elle-même.
La question se pose alors de savoir si le juge judiciaire peut, sans violer le principe de la séparation des pouvoirs, condamner l'État belge à adopter une réglementation ?
En droit, il ne s'agit que d'une application du principe de la réparation en nature du dommage causé par un acte fautif du pouvoir exécutif.
9. Dans un arrêt du 26 juin 1980, la Cour de cassation devait examiner une action formulée contre un pouvoir public afin de démolir des constructions (corniches, aérateurs, etc.) empiétant illégalement sur un terrain voisin. Les particuliers sollicitaient donc que l'autorité soit condamnée à une réparation en nature du dommage causé par sa faute.
La Cour de cassation devait donc se prononcer sur la question de savoir si le juge judiciaire était compétent pour prononcer une telle condamnation.
Dans ses conclusions précédant l'arrêt, l'avocat général Velu énonce que « dans notre pays, les juridictions judiciaires ne sont pas simplement qu'une autorité ayant à garantir le respect des libertés essentielles et de la propriété privée ; elles constituent dans l'État un pouvoir qui est le gardien naturel de tous les droits subjectifs », et ce rappelle-t-il, sans que la Constitution n'ait égard ni à la qualité des parties contendantes, ni à la nature des actes qui auraient causé une lésion de droit, mais uniquement à la nature du droit lésé.
Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de cassation La Flandria, Monsieur Velu souligne que « l'État et les autres personnes morales de droit public sont, comme les gouvernés, soumis aux règles de droit et notamment à celles qui régissent la réparation des dommages découlant des atteintes qui, par des actes illicites, ont été portées aux droits subjectifs des particuliers, notamment à leurs droits civils ». La conclusion est, dès lors, limpide : « les cours et tribunaux sont compétents non seulement pour déclarer que (l'acte d'un pouvoir public) est constitutif de faute, mais aussi pour accorder la réparation du préjudice suivant les règles de droit commun » [12].
La Cour de cassation, dans son arrêt du 26 juin 1980, suivra son avocat général en jugeant « que les cours et tribunaux ne s'immiscent pas dans l'exercice du pouvoir légalement réservé à (l'autorité administrative), lorsque, aux fins de rétablir entièrement dans ses droits la partie lésée, ils ordonnent la réparation en nature du préjudice et prescrivent à l'administration des mesures destinées à mettre fin à l'illégalité dommageable »  [13].
Cette conclusion implique que les pouvoirs publics sont soumis au principe de droit commun, préalablement rappelé par la Cour, selon lequel « la victime d'un dommage résultant d'un acte illicite a le droit d'en exiger la réparation en nature si elle est possible et ne constitue pas l'exercice abusif d'un droit. (...) Le juge a donc, en règle, le pouvoir d'ordonner (la réparation en nature) notamment en prescrivant à l'auteur du dommage les mesures destinées à faire cesser l'état de choses qui cause le préjudice » [14].
Ordonner la démolition d'une corniche n'est évidemment pas, dans les faits, ordonner d'adopter un arrêté royal. En droit, il s'agit toutefois d'une manière de réparer en nature un préjudice causé par une faute du pouvoir exécutif. Les motifs exprimés par la Cour de cassation dans son arrêt du 26 juin 1980 n'en gardent pas moins la vocation générale d'un arrêt de principe [15]. Souvenons nous que, dans son arrêt La Flandria, la Cour de cassation se prononçait non pas sur une carence réglementaire mais bien sur la localisation, en terrain privé ou public, d'un arbre. Les principes énoncés continuent néanmoins d'irriguer le droit de la responsabilité des pouvoirs publics dans une mesure incontestablement plus large.
Quoi qu'il en soit, la jurisprudence de la Cour de cassation est fixée en ce sens que le juge judiciaire peut ordonner la réparation en nature du dommage causé par un acte fautif d'une autorité administrative.
10. Le juge judiciaire doit donc examiner l'action en responsabilité extracontractuelle mettant en cause un pouvoir public, sous l'angle de la faute, du dommage et du lien de causalité, au regard du droit commun [16].
Or, nous l'avons vu, en matière de réparation du dommage, les articles 1382 et 1383 du Code civil permettent au préjudicié d'exiger la réparation en nature si elle est possible et ne constitue pas un abus de droit. La doctrine en déduit que la Cour de cassation, de manière constante, « élève la réparation en nature au rang de principe. (...) En employant (le verbe exiger), la Cour entend insister sur le droit qui est reconnu à la victime d'obtenir pareille réparation. On justifie cette primauté par l'idée que "l'exécution en nature ou directe constitue le mode normal d'exécution forcée des obligations, et notamment celle de réparer le dommage causé de manière illicite" » [17].
Cette jurisprudence a pour conséquence que, parmi les mesures consistant en une réparation en nature, « rien n'interdit que le juge (...) ordonne à l'administration de mettre en oeuvre son pouvoir réglementaire si elle en a l'obligation » [18]. Cette conclusion mérite d'être nuancée dès lors que le juge judiciaire ne peut, lorsqu'il condamne l'État à une réparation en nature, priver l'administration de sa liberté d'appréciation et se substituer ainsi à elle [19]. Il s'agit là d'une expression du principe de la séparation des pouvoirs.
B. Jadot précise à cet égard que « l'existence d'un pouvoir discrétionnaire dans le chef de l'administration n'empêche pas de manière absolue de lui adresser une injonction. Celle-ci peut porter sur le seul principe d'un comportement à adopter, l'administration condamnée en déterminant les modalités d'exécution »  [20].
En effet, les articles 1382 et suivants du Code civil permettent au juge d'ordonner à une autorité administrative d'exécuter une obligation, formellement établie, lui imposant de faire, ne pas faire ou de donner. Toutefois, cette autorité doit garder le pouvoir de régler, dans le respect des règles qui s'imposent à elle, le contenu de cette obligation compte tenu, selon le cas, de son pouvoir d'appréciation discrétionnaire ou de sa compétence liée en la matière. Ainsi, il ne serait pas admissible qu'un jugement ait pour effet d'attribuer un marché public, nommer tel fonctionnaire ou fixer les modalités de composition d'une commission [21].
La jurisprudence contient des exemples de condamnation des pouvoirs publics à une réparation en nature, compte tenu des principes exprimés ci-dessus. Il est d'ailleurs piquant de constater qu'une autre chambre de la même juridiction avait tranché une question identique de manière totalement opposée au jugement commenté.
Dans un jugement du 22 janvier 2010, le tribunal de première instance de Bruxelles avait constaté que l'État belge avait négligé d'instituer, comme le prévoyait la loi, une commission paritaire « pratiques non conventionnelles »  [22] dans un délai raisonnable.
Le tribunal a, en conséquence, condamné l'autorité publique à la mettre en place. Dans ce jugement, le juge avait considéré que cette demande équivalait à une demande de réparation en nature, qui constitue la forme de réparation « la plus appropriée » du dommage [23]. Dans ce jugement, la juridiction avait fait une application rigoureuse des principes énoncés par la Cour de cassation le 26 juin 1980.
11. S'il a ses limites, nous pouvons faire le parallèle entre cette obligation de réparation en nature et l'annulation, par le Conseil d'État, d'une décision implicite de rejet et des suites qui peuvent y être données.
En vertu de l'article 14, paragraphe 3, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, « lorsqu'une autorité administrative est tenue de statuer et qu'à l'expiration d'un délai de quatre mois prenant cours à la mise en demeure de statuer qui lui est notifiée par un intéressé, il n'est pas intervenu de décision, le silence de l'autorité est réputé constituer une décision de rejet susceptible de recours ». Cette disposition vise le cas où l'administration a l'obligation légale ou règlementaire de statuer [24].
Lorsque le Conseil d'État annule une décision implicite de rejet sur cette base, le requérant n'obtient pas ipso facto la décision qu'il souhaite. Si l'autorité administrative persiste dans son inaction, l'administré peut soit demander à la haute juridiction administrative d'imposer une astreinte à cette autorité, soit engager sa responsabilité devant les juridictions judiciaires [25].
En vertu de l'article 36 des lois coordonnées sur le Conseil d'État [26], « lorsque l'arrêt implique que l'autorité concernée prenne une nouvelle décision, la section du contentieux administratif, saisie d'une demande en ce sens, peut ordonner par cet arrêt que cette décision intervienne dans un délai déterminé » [27]. Si l'arrêt assortit l'injonction d'un délai à respecter, la partie à la requête de laquelle l'annulation est prononcée ne doit plus mettre l'autorité en demeure d'agir, comme c'était le cas auparavant [28].
On peut voir dans ces dispositions l'expression du principe selon lequel le juge - ici administratif - peut imposer à l'administration d'agir d'une manière déterminée.
12. Compte tenu des éléments examinés ci-dessus, le tribunal de première instance ne pouvait-il pas, au titre de la réparation en nature et sans méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs, ordonner à l'État belge de mettre en oeuvre la loi du 12 janvier 2005 ?
Au regard de ce qui précède, la réponse ne nous paraît pouvoir être qu'affirmative.
Condamner l'État belge à « faire entrer en vigueur les dispositions de la loi de principes, utiles à l'effectivité de la Commission d'appel et de mettre celle-ci en place » ne serait pas de nature à priver le Roi de son pouvoir d'appréciation dans la mise en oeuvre concrète de cette réglementation. En revanche, une telle condamnation permettrait à Monsieur C. de disposer de la voie de recours qui lui est légalement garantie et qui, en raison de la carence fautive de l'État belge, lui a causé un dommage préalablement constaté.
Il nous semble que, dans cette mesure, le juge ne dépasse pas les limites qui résultent du droit commun de la responsabilité extracontractuelle. En effet, une telle réparation en nature ne paraît ni impossible ni constitutive de l'exercice abusif d'un droit.
En outre, il ne méconnaît pas le principe de la séparation des pouvoirs dès lors qu'il s'abstient de fixer le contenu de la réglementation à adopter et laisse à l'autorité administrative son pouvoir d'appréciation discrétionnaire [29].
Enfin et surtout, une telle condamnation offre la seule solution satisfaisante en fait. En effet, à la suite du jugement commenté, la Commission d'appel prévue par la loi de principes ne sera mise en place qu'à la discrétion du pouvoir exécutif. Celui-ci est, en effet, placé face à deux options : soit il persiste dans sa carence réglementaire et court le risque de se faire condamner à des montants de l'ordre de 2.500 euros, soit il décide de son propre chef d'exécuter la loi. Dans l'un et l'autre cas, l'intervention du tribunal de première instance de Bruxelles aura été toute relative alors qu'il avait les moyens à sa disposition pour que la loi soit respectée.
III. Conclusion
13. Le jugement ici commenté nous permet de constater que si les principes généraux en matière de responsabilité des pouvoirs publics semblent avoir, au bénéfice d'une évolution constante, atteint un haut degré de protection au profit des gouvernés, les juridictions peuvent garder une certaine retenue lorsqu'il s'agit d'appliquer le droit commun de la responsabilité extracontractuelle à l'égard des autorités publiques.
Or, la Cour de cassation rappelle fermement que « l'État est, comme les gouvernés, soumis aux règles de droit, et notamment à celles qui régissent la réparation des dommages découlant des atteintes portées par des fautes aux droits subjectifs et aux intérêts légitimes des personnes ».
Certes, le principe de la séparation des pouvoirs impose de nuancer ce constat. Mais ce même principe ne peut se comprendre de manière stricte. Si l'article 159 de la Constitution [30] permet aux juridictions d'écarter un acte administratif illégal, l'article 144 de la Constitution [31] lui donne le droit de condamner l'État à réparer - le cas, échéant, en nature - les dommages qu'il a causés par sa faute.
Entendu dans son acception moderne et conforme au droit constitutionnel belge, le principe de la séparation des pouvoirs suppose un système de checks and balances, soit l'idée affirmée par Montesquieu selon laquelle « Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».
Si le pouvoir judiciaire peut interdire au pouvoir exécutif de méconnaître l'oeuvre du pouvoir législatif, le juge peut également obliger au Roi d'exécuter une loi, s'Il en a l'obligation constitutionnelle. Dans ce cas, le pouvoir judiciaire arrête le pouvoir exécutif qui pourrait abuser du pouvoir dont il dispose pour exécuter une loi.
En conclusion, en ne condamnant pas l'État belge à mettre en oeuvre la loi de principes, le tribunal de première instance a - sans aucun doute involontairement - méconnu, en son nom, le principe de la séparation des pouvoirs.

 


[1] Pour rappel, l'article 112 de la loi de principes autorise, comme mesures de sécurité particulières, le retrait ou la privation d'objets, l'exclusion de certaines activités communes ou individuelles, l'observation durant la journée et la nuit, tout en respectant au maximum le repos nocturne, le séjour obligatoire dans l'espace de séjour attribué au détenu ou le placement en cellule sécurisée, sans objets dont l'utilisation peut être dangereuse. Ces mesures de sécurité particulières ne peuvent être maintenues plus de sept jours. Elles ne peuvent être prolongées sans décision motivée du directeur, après avoir entendu le détenu. Les mesures peuvent être prolongées au maximum trois fois. Voy. également l'article 113 de la loi de principes qui nuance quelque peu la brutalité de ces mesures.
[2] Voy., notamment, C.E., arrêts Lamarque, n° 222.471 du 13 février 2013, Barezzamane, n° 212.668 du 14 avril 2011, Trabelsi, n° 178.806 du 22 janvier 2008.
[3] J.T. 1972, pp. 690 et s. et note P. Maystadt, et R.C.J.B. 1975, pp. 5 et s. et commentaire de F. Delpérée « L'obligation de réglementer ». Voy. également C. trav. Anvers, 1er février 2010, Chr.D.S., 2011, pp. 15 et s. ; Civ. Bruxelles (24e ch.), 22 janvier 2010, R.W., 2010-11/35, pp. 1480 et s., et note B. Van Den Bergh, « Festina lente ? Over de (redelijk-)termijn-problematiek in het raam van aansprakelijkheidsvordering tegen overheden » ; Civ. Bruxelles (4e ch.), 23 mars 2007, J.T., p. 445.
[4] Voy. notamment C.E., arrêts Bertrand, n° 222.300 du 29 janvier 2013, et Poncin, n° 176.168 du 25 octobre 2007.
[5] Le débat sur le caractère « raisonnable » du délai n'en est pas pour autant évident, compte tenu de nombreux facteurs propres à l'action réglementaire du pouvoir exécutif et des circonstances d'espèce.
[6] C.E., arrêt A.S.B.L. « Action et Liberté », n° 82.934 du 18 octobre 1999.
[7] Voy. notamment C.J.C.E., arrêt Francovich, Bonifaci et autres, C-6/90 et C-9/90 du 19 novembre 1991, et Cass., 28 septembre 2006, cette revue, 2006, p. 1548, et obs. J. Wildermeersch, p. 1550, et M. Uyttendaele, p. 1554.
[8] « Le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ».
[9] En l'espèce, la question du lien de causalité est examinée par cette phrase lapidaire aux termes de laquelle « le préjudice résulte, en l'espèce, de la perte d'une chance de voir réformer la décision précitée par la Commission d'appel (...) ou de voir accueillie sa réclamation à ce propos auprès de la Commission des plaintes ».
[10] Le tribunal relève, en effet, que sur trois actions en référé, deux fois des présidents de tribunal se sont déclarés sans juridiction pour connaître du recours. Le tribunal en déduit donc qu'il ne saurait, dans ces conditions, être question de recours effectif. Le tribunal constate ensuite que les juridictions judiciaires ne pourraient, en tout état de cause, réformer la décision dès lors que le pouvoir judiciaire ne peut substituer son appréciation à celle des autorités administratives.
[11] Ce faisant, le juge nous semble confondre le principe de la réparation intégrale du dommage et celui de la réparation en nature. Il est, en effet, constant que « celui qui cause à autrui un dommage par sa faute, est tenu d'indemniser intégralement ce dommage » (voy. notamment Cass., 18 septembre 2007, P.07.0005.N ; Cass., 18 novembre 2011, C.09.0521.F ; Cass., 25 mai 2012, C.11.0494.F). Or, « le juge ne peut modérer la réparation par des considérations d'équité, (...) ou encore en raison de la nature ou de la gravité de la faute » (P. Van Ommeslaghe, Droit des obligations, Bruxelles, Bruylant, 2010, tome II, p. 1597). Il en résulte que le juge judiciaire doit condamner le pouvoir public qui a fautivement causé un dommage de réparer intégralement celui-ci. Théoriquement, rien n'empêchait au tribunal de considérer que le la réparation par équivalent, fixée ex æquo et bono à 2.500 euros, permettait de réparer intégralement le dommage subi par Monsieur C.
[12] Pas., 1980, I, pp. 1355 et 1356.
[13] Cass., 26 juin 1980, Pas. 1980, I, p. 1341, précédé des conclusions du procureur général Velu, alors avocat général ; R.C.J.B., 1983, p. 173, Fr. Delpérée, « La prévention et la réparation de dommages causés par l'administration » ; A.P.T. 1981, pp. 127 et s., obs. D. Déom ; J.T. 1981, pp. 682 et s., obs. F. De Visscher « Quelques réflexions sur le pouvoir d'injonction du juge judiciaire à l'égard de l'administration ».
[14] Voy. Cass., 20 janvier 1993, Pas., I, p. 67 ; Cass., 21 avril 1994, Pas., I, p. 388 ; Cass., 5 mai 2011, et note P. Wéry, « La réparation en nature du dommage en matière de responsabilité civile extracontractuelle », R.G.D.C., 2012/6, p. 247.
[15] D. Déom, A.P.T., 1981, p. 128.
[16] P. Van Ommeslaghe, « La responsabilité extracontractuelle de l'État appliquée au pouvoir législatif », A.P.T., 2012/1, pp. 9 à 13 ; J.-F. Leclercq, Conclusions du premier avocat général sous Cass., 28 septembre 2006, J.T., 2006, p. 594 ; P. Van Ommeslaghe et J. Verbist, « Responsabilité de l'État pour les actes du législateur », Doc. parl., Ch. repr., 2008-2009, 52-1627/001, p. 47 ; B. Dubuisson et S. Van Drooghenbroeck, « Responsabilité de l'État-législateur : la dernière pièce du puzzle », J.T., 2011, p. 802, et note. Fr. Delpérée, « La séparation des pouvoirs, aujourd'hui », A.P.T., 1990, p. 127.
[17] P. Wéry, op. cit., p. 251.
[18] B. Jadot, « Les pouvoirs du juge judiciaire à l'égard de l'administration : le pouvoir d'injonction et la réparation en nature » in La responsabilité des pouvoirs publics, Bruxelles, Bruylant, 1991, p. 452.
[19] Voy. notamment Cass., 19 avril 1991, Pas., 1991, I, p. 751 ; Cass., 4 mars 2004, C.03.0346.N, C.03.0448.N. P. Van Ommeslaghe (« La responsabilité extracontractuelle de l'État appliquée au pouvoir législatif », A.P.T., 2012/1, p. 13) enseigne que « le principe de la séparation des pouvoirs interdit au pouvoir judiciaire de substituer son appréciation en opportunité à celle de l'organe de l'État dont la responsabilité est recherchée, dans les limites du pouvoir discrétionnaire que la loi ou la Constitution accorde à ce pouvoir ». P. Wéry (op. cit., p. 252) considère que l'impossibilité de réparer en nature peut tenir compte de ce principe : « Ainsi, le soumissionnaire évincé d'un marché public ne peut-il obtenir, sous prétexte de réparation en nature, un droit à l'attribution de ce marché. De même, il est impossible au juge d'ordonner à l'administration de procurer à un étranger un titre de séjour, en guise de réparation de son préjudice ».
[20] B. Jadot, op. cit., p. 450.
[21] En ce sens, P. Wéry, op. cit., p. 252.
[22] Voy. la loi du 29 avril 1999 relative aux pratiques non conventionnelles dans les domaines de l'art médical, de l'art pharmaceutique, de la kinésithérapie, de l'art infirmier et des professions paramédicales.
[23] Civ. Bruxelles (24e ch.), 22 janvier 2010, R.W., 2010-11/35, p. 1485. Voy. également d'autres décisions condamnant l'État à réparer en nature un dommage : Bruxelles, 5 juin 1986, R.G.A.R., 1987, p. 11.261 ; Bruxelles, 17 mars 2005, Amén. 2005, p. 308. Voy. également l'étude de B. Jadot, op. cit., p. 444.
[24] C.E. arrêt Lejeune, n° 93.402 du 20 février 2001.
[25] M. Leroy, Contentieux administratif, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp. 204 et 205 ; J. Sohier, Les procédures devant le Conseil d'Etat, 2e édition, Kluwer, 2009, p. 32.
[26] Tel que modifié par la loi du 20 janvier 2014 portant réforme de la compétence, de la procédure et de l'organisation du Conseil d'État.
[27] Le Conseil d'État avait posé à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle relative à l'article 36 des lois coordonnées, dans son ancienne formulation, et à sa compatibilité avec les articles 144 et 145 de la Constitution. La Cour constitutionnelle n'a toutefois pas répondu à cette question préjudicielle en renvoyant l'affaire au Conseil d'État (C.C. arrêt n° 69/2013 du 22 mai 2013).
[28] Doc. parl., Sénat, 2012-2013, 5-2277/1, p. 26.
[29] Sur cette question, il faut rappeler que, s'agissant de la condamnation à faire entrer en vigueur certaines dispositions de la loi de principes, le jugement commenté avait constaté que le Roi avait méconnu son obligation de prendre un règlement dans un délai raisonnable. Par conséquent, à la date du jugement, on peut considérer que l'autorité administrative avait l'obligation d'adopter ce règlement.
[30] « Les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois ».
[31] « Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux ».


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Date(s)

  • Date de publication : 30/05/2014

Auteur(s)

  • Peiffer, Q.

Référence

Peiffer, Q., « La réparation en nature du dommage causé par une carence réglementaire », J.L.M.B., 2014/22, p. 1059-1067.

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